Ухвалення Бюджетного кодексу в новій редакції все ж ймовірне !

12.08.2009

Ухвалення Бюджетного кодексу в новій редакції все ж ймовірне !

Заступник Голови Верховної Ради України Микола Томенко вважає, що на сьогодні поки немає підстав говорити, що президентське вето на Бюджетний Кодекс буде подолане парламентом. Про це він заявив на початку серпня, відповідаючи на запитання представників місцевої влади, які брали участь в нагородженні переможців конкурсу успішних громад, організованого Українським фондом соціальних інвестицій (УФСІ) у рамках гранту Уряду Японії, щодо ймовірності подолання вето Президента на Бюджетний Кодекс та можливості формування бюджету 2010 року на його підставі.

За словами М.Томенка, на сьогодні ситуація виглядає дуже парадоксально, оскільки переважна кількість політичних сил в парламенті виступає за децентралізацію влади та посилення ролі органів місцевого самоврядування у фінансовому самовизначенні регіонів, зокрема формуванні бюджету «знизу». "Але поки що немає підстав говорити про те, що вето буде подолане", – сказав віце-спікер.

Він пояснив це тим, що низка політичних сил, зокрема фракція Партії регіонів, не хочуть підтримати ініціативу Прем´єр-міністра Юлії Тимошенко, оскільки вважають, що це буде додатковим фактором, який БЮТ використовуватиме під час виборчої кампанії. "Якщо такий аргумент буде основою для ухвалення рішення, то очевидно, що фракція Партії регіонів не підтримає подолання вето", – сказав він.

У той же час М.Томенко вважає, що існує велика ймовірність ухвалення Бюджетного Кодексу в новій редакції. "Це означатиме, що Верховна Рада може врахувати низку пропозицій Президента і ухвалити в новій редакції Бюджетний кодекс", – сказав він.

Віце-спікер нагадав, що серед застережень, які обговорюються до цього документу, є необхідність надання чітких гарантій, що міністерство фінансів не буде "в ручному режимі" керувати сільськими, селищними та міськими бюджетами, так як це сьогодні в значній мірі робить обласна влада. Тому, за його словами, треба чітко передбачити норми, згідно з якими за поданням органів місцевого самоврядування уряд подає до Верховної Ради пропозиції щодо понад 12 тисяч місцевих бюджетів, що затверджуються як складова бюджету на наступний рік і після затвердження урядові інституції повинні гарантувати їх виконання та не втручатися в перегляд показників. "Якщо це буде реалізовано, то як мінімум ухвалення Бюджетного Кодексу в новій редакції ймовірне", – сказав він.

Як відомо, Президент України Віктор Ющенко відповідно до частини другої статті 94 Конституції України повернув зі своїми пропозиціями Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» для повторного розгляду Верховною Радою України. Пропозиції Президента України під час розгляду зазначеного Закону на пленарному засіданні Верховної Ради України представлятиме Перший заступник Глави Секретаріату Президента України – Представник Президента України у Кабінеті Міністрів України О.Шлапак.

ПРОПОЗИЦІЇ

до Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»

На підпис Президентові України надійшов прийнятий Верховною Радою України 23 червня 2009 року Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України».

Цим Законом Бюджетний кодекс України пропонується викласти в новій редакції, якою запроваджується нова модель регулювання бюджетних відносин в Україні.

Не заперечуючи нагальної потреби вдосконалення регулювання правових засад функціонування бюджетної системи України, її принципів, основ бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальності за порушення бюджетного законодавства, особливо в умовах фінансової кризи, змушений констатувати, що запропоноване новою редакцією Бюджетного кодексу України внормування цих відносин не відповідає нормам Конституції України, не враховує конституційну модель побудови та здійснення публічної влади в державі, не узгоджується з іншими чинними законами України, які є базовими в регулюванні відповідних відносин, містить деякі фактори, що не відповідають основній меті бюджетної політики – забезпечення рівності стандартів життя – та можуть негативно позначитися на функціонуванні бюджетної системи України.

1. Як уже зазначалось вище, низка положень нової редакції Бюджетного кодексу України не узгоджується з нормами Конституції України та чинних законів України.

Конституція України закріпила засадничі принципи організації та здійснення державної влади в Україні, які зобов’язують органи законодавчої та виконавчої влади здійснювати свої повноваження в установлених Конституцією межах та відповідно до законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19). Основним Законом держави також встановлено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (частина друга статті 95).

Усупереч наведеним нормам Конституції України низкою положень нової редакції Бюджетного кодексу України Кабінету Міністрів України, Міністру фінансів України надаються повноваження з регулювання відносин, пов’язаних зі здійсненням витрат бюджету, визначення порядку та спрямування бюджетних коштів.

Так, за пропонованою редакцією Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України уповноважується:

визначати перелік груп власних надходжень бюджетних установ, вимоги щодо їх утворення та напрями використання (друге речення пункту 15 статті 2), які згідно з пунктом 13 статті 2 Кодексу є видатками бюджету;

визначати перелік капітальних видатків, пов’язаних із функціонуванням систем життєзабезпечення, які здійснюються із загального фонду державного бюджету до набрання чинності законом про Державний бюджет України на поточний бюджетний період (пункт 1 частини другої статті 46);

установлювати порядок передачі товарів (робіт, послуг), придбаних головним розпорядником коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) за рахунок видатків на централізовані заходи відповідно до програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм, бюджетним установам, які утримуються з інших місцевих бюджетів (частина третя статті 85);

установлювати розміри соціальних виплат, не визначені законом, в абсолютних сумах у межах бюджетних призначень, встановлених за відповідними бюджетними програмами, до законодавчого врегулювання такого питання (пункт 4 розділу II).

Міністр фінансів України уповноважується брати зобов’язання від імені України, пов’язані із здійсненням державних запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах протягом часу дії зобов’язання з повернення запозичених коштів (частина п’ята статті 16).

Наведені положення не тільки суперечать зазначеним нормам Основного Закону держави, але й є не чим іншим, як делегуванням парламентом Кабінету Міністрів України, Міністрові фінансів України своїх власних, визначених Конституцією України, законодавчих повноважень. Це не відповідає статті 75 Конституції України, за якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України, пункту 3 частини першої статті 85, статті 91 Основного Закону держави, які відносять прийняття законів до виключних повноважень парламенту.

Конституційний Суд України неодноразово висловлював правову позицію, за якою «Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України). Це означає, що право приймати закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом (статті 5, 38, 69, 72 Конституції України), належить виключно Верховній Раді України (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) і не може передаватись іншим органам чи посадовим особам»; «права делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади (у даному випадку Кабінету Міністрів України) Конституцією України не передбачено» (Рішення від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 у справі про порядок виконання рішень Конституційного Суду України, від 9 жовтня 2008 року № 22-рп/2008, від 23 червня 2009 року № 15-рп/2009 у справі про тимчасову надбавку до діючих ставок ввізного мита).

Статтею 89 Конституції України чітко визначено коло повноважень комітетів Верховної Ради України – здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України. Як відзначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 27 травня 2009 року № 12-рп/2009, діяльність комітетів Верховної Ради України пов’язана з вирішенням лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України.

Водночас Основним Законом держави контроль за виконанням Державного бюджету України віднесено до виключних повноважень Верховної Ради України (пункт 4 частини першої статті 85), від імені якої контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата (стаття 98).

Усупереч наведеним конституційним нормам новою редакцією Бюджетного кодексу України на комітети Верховної Ради України покладаються деякі повноваження, які виходять за межі підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, підміняють здійснення Рахунковою палатою від імені парламенту контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Ідеться, зокрема, про покладення на Комітет Верховної Ради України з питань бюджету повноважень щодо погодження передачі бюджетних призначень (друге речення частини шостої статті 23 Кодексу), щодо визначення переліку головних розпорядників коштів державного бюджету, які представляють результати виконання бюджетних програм за звітний період на пленарному засіданні Верховної Ради України (частина третя статті 62), щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі підготовки, розгляду і прийняття проекту закону про Державний бюджет України (а отже, контролю за законодавчою діяльністю парламенту) та виконання відповідного закону, розгляд звітів Рахункової палати про виконання повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства (пункт 1 та останній абзац частини четвертої статті 109), покладення на комітети Верховної Ради України з питань бюджету, з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, з питань національної безпеки і оборони розгляду всіх звітів про проведені таємні видатки, в той час як Верховною Радою України розглядатимуться лише окремі звіти про проведені таємні видатки (частини четверта та п’ята статті 31).

Частиною тринадцятою статті 17 нової редакції Бюджетного кодексу України пропонується дозволити списання заборгованості суб’єктів господарювання перед державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою) за кредитами (позиками), залученими державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою) або під державні (місцеві) гарантії, кредитами з бюджету, щодо стягнення якої відмовлено у судовому порядку лише за результатами касаційного оскарження, за рішенням Верховного Суду України. Такий підхід не узгоджується з частиною п’ятою статті 124 Конституції України, за якою судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язковими до виконання на всій території України, та пунктом 9 частини третьої статті 129 Основного Закону держави, яким однією з основних засад судочинства визначено обов’язковість рішень суду.

Не відповідають Конституції України, якою повноваження Рахункової палати обмежені здійсненням контролю від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням (стаття 98), і положення нової редакції Бюджетного кодексу України, які розширюють повноваження Рахункової палати аж до здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства від імені Верховної Ради України (перше речення частини другої статті 26, пункт 5 частини четвертої статті 109, стаття 110 Кодексу).

Частиною другою статті 27 нової редакції Бюджетного кодексу України встановлено, що кожен законопроект, внесений до Верховної Ради України, протягом п’яти днів направляється до Кабінету Міністрів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності бюджетному законодавству. Кабінет Міністрів України у двотижневий строк з дня отримання законопроекту подає до зазначеного Комітету Верховної Ради України експертний висновок, підготовлений Міністерством фінансів України за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади. Протягом двох тижнів з дня отримання експертного висновку, якщо Верховною Радою України не визначено інший строк, згаданий Комітет Верховної Ради України ухвалює відповідний висновок (щодо впливу законопроекту на показники бюджету, доцільності його прийняття, необхідності приведення у відповідність з бюджетним законодавством, термінів набрання ним чинності у разі прийняття).

Установлюваний порядок розгляду законопроектів не враховує норму частини другої статті 93 Конституції України, за якою законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. У Рішенні Конституційного Суду України від 28 березня 2001 року № 2-рп/2001 у справі про позачерговий розгляд законопроектів висловлено правову позицію, за якою положення частини другої статті 93 Конституції України щодо позачергового розгляду Верховною Радою України законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні, означає, що такі законопроекти мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку – раніше інших законопроектів – на всіх стадіях законодавчого процесу.

Частиною другою статті 44 нової редакції Бюджетного кодексу України передбачається, що в разі прийняття закону про Державний бюджет України та/або його підписання в установленому порядку Головою Верховної Ради України, Президентом України після 1 січня відповідного бюджетного періоду закон про Державний бюджет України набирає чинності з дня його опублікування та застосовується з першого дня відповідного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Пропоноване положення не узгоджується з частиною першою статті 58 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи, а також із частиною п’ятою статті 94 Конституції України, відповідно до якої закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Не відповідає наведеній нормі статті 94 Конституції України і положення частини третьої статті 27 нової редакції Бюджетного кодексу України, за яким закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету), прийняті після 15 липня року, що передує плановому, мають набирати чинності не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.

Не повною мірою враховано норми Конституції України і в положеннях нової редакції Бюджетного кодексу України, які регламентують складання проекту Державного бюджету України. Зокрема, відповідні положення Кодексу викладено без урахування норм Конституції України, що визначають механізм координації та контролю діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Так, згідно зі статтею 107 Основного Закону держави зазначені координація і контроль покладені на Раду національної безпеки і оборони України – координаційний орган з питань національної безпеки і оборони України. Ця норма Конституції України знайшла свій розвиток у Законі України «Про Раду національної безпеки і оборони України». Названим Законом Раду національної безпеки і оборони України уповноважено розглядати на своїх засіданнях проект Закону України про Державний бюджет України по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України (пункт 1 статті 4).

Низка положень нової редакції Бюджетного кодексу України викладена без урахування норм статті 140 Конституції України, якою передбачено можливість добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, у пункті 10 статті 2, частині третій статті 5, частині сьомій статті 6, частині третій статті 65, абзаці другому пункту 1 і абзаці другому пункту 2 частини першої, пунктах 1 і 2 частини другої статті 66, абзаці першому частини четвертої статті 67, пункті 4 частини другої статті 69, пунктах 2, 3 і 8 частини першої статті 71, пункті 3 частини першої статті 76, частині другій статті 86, назві, абзаці першому частини першої статті 88, пункті 2 частини другої статті 101, назві статті 106, пунктах 4 і 5 статті 115 Кодексу та абзаці другому підпункту 1 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону, що надійшов на підпис, усупереч зазначеній конституційній нормі передбачено об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох міст чи селищ.

Викликають зауваження і положення Закону, що розглядається, якими передбачено внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України (підпункти 1 і 3 пункту 9 розділу II «Прикінцеві положення»).

Зокрема, неприйнятною і такою, що не узгоджується із закріпленими Кримінальним кодексом України загальними засадами визначення підстав кримінальної відповідальності, є пропонована редакція диспозиції статті 210 Кримінального кодексу України, що містить виняток, викладений у формі бланкетної норми (з посиланням на «випадки, передбачені Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік»). Між тим, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками).

Тож, ураховуючи характер питань, про які йдеться, відповідне положення мало б бути викладено максимально чітко і виважено, щоб уникнути під час його виконання будь-якого двозначного читання, зловживань.

Аналогічне зауваження щодо вміщення бланкетної норми викликає і пропонована редакція статті 164¹² Кодексу України про адміністративні правопорушення.

2. Новою редакцією Бюджетного кодексу України пропонується здійснити передачу на рівень місцевого самоврядування значного обсягу бюджетних ресурсів. Це відповідно потребуватиме забезпечення ефективного розпоряджання такими бюджетними ресурсами. При цьому виконання повноважень сільськими, селищними радами невеликих територіальних громад, які об’єднують на даний час близько 500 -1000 жителів, ускладнюватиметься потребою у значних адміністративних витратах, наприклад, на проведення тендерів, підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів, закупівлю необхідної техніки для забезпечення виконання поставлених перед громадами завдань. (За висновками експертів, територіальні громади, які здатні забезпечити належну якість управління бюджетними ресурсами, мають об’єднувати щонайменше 3 –5 тисяч жителів). За цих обставин децентралізацію у пропонованих новою редакцією Кодексу обсягах доцільно було б здійснити після проведення адміністративно-територіальної реформи, яка забезпечить відповідне укрупнення територіальних громад.

Викликає заперечення і пропозиція щодо здійснення переходу до прямих міжбюджетних відносин між Державним бюджетом України та бюджетами місцевого самоврядування до проведення чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (пункт 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону, що розглядається), оскільки це створить ризики розбалансування бюджетів місцевого самоврядування.

Зокрема, практика застосування формульного підходу до визначення показників взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами свідчить, що не всі бюджети виконують параметри доходів, які доведені Міністерством фінансів України. При обрахунку Міністерством фінансів України близько 12 тис. місцевих бюджетів можна прогнозувати, що значно зросте кількість бюджетів, які не зможуть виконати розраховані Міністерством фінансів України показники. Водночас інша частина бюджетів отримає занижені показники доходів бюджетів. Додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів в умовах скорочення ресурсів державного бюджету може виявитися недостатньою для покриття таких диспропорцій, що не дасть змоги їх усунути на місцевому рівні. Врегулювати ж зазначені проблеми на центральному рівні буде досить складно.

Слід також зауважити, що оскільки на сьогодні статистичні дані щодо чисельності населення формуються у розрізі міст, селищ, сільського населення – в цілому по районах, а контингентів дітей за віковими групами -лише в цілому по районах та містах обласного значення, то одночасне термінове формування відповідних даних у розрізі сільських, селищних рад, міст районного значення негативно вплине на їх достовірність, що зумовить викривлення бази розрахунку міжбюджетних трансфертів. Здійснення на центральному рівні розрахунку трансфертів для бюджетів місцевого самоврядування в оперативному порядку не дозволить урахувати особливості закріплення населення за бюджетними установами, які обслуговують жителів різних населених пунктів.

Зважаючи на нерівномірність існуючої мережі бюджетних установ в селах і селищах та її незалежність від кількості наявного населення, а також на конституційну заборону скорочення мережі комунальних закладів охорони здоров’я (частина третя статті 49 Конституції України), виникне необхідність у масштабних передачах коштів від одного бюджету до іншого після затвердження обсягів трансфертів із державного бюджету законом про Державний бюджет України.

Однак якщо здійснення такої передачі відбуватиметься на добровільних засадах, місцеві ради повинні будуть добровільно домовлятися між собою про передачу бюджетних ресурсів та здійснювати розрахунок обсягу такої передачі. Це, у свою чергу, негативно позначиться на ефективності управління бюджетними коштами та фінансуванні відповідних бюджетних установ.

Крім того, значне зростання кількості бюджетів місцевого самоврядування, які обраховуватимуться та аналізуватимуться Міністерством фінансів України, потребуватиме збільшення адміністративного ресурсу відповідного органу, що в умовах фінансової кризи є недоцільним, оскільки вимагатиме значних бюджетних витрат, у тому числі на програмне забезпечення.

З іншого боку, пропоноване новою редакцією Кодексу зміцнення бюджетів місцевого самоврядування (бюджетів територіальних громад сіл, селищ та міст) за рахунок доходів, закріплених на даний час за районними і обласними бюджетами, з одночасним збереженням за останніми закріплених повноважень, зокрема, щодо забезпечення інфраструктури регіонів (шкіл, лікарень тощо) призведе до значних диспропорцій у доходній та видатковій базах бюджетів. При цьому якщо втрати ресурсної бази обласних бюджетів будуть компенсовані за рахунок передачі їм окремих доходів, що зараховуються до Державного бюджету України, то для районних бюджетів проблема дефіциту їх ресурсів буде, ймовірно, досить гострою та призведе до збільшення їх дотаційності. Необхідний обсяг трансфертів у зв’язку з фінансово-економічними проблемами навряд чи буде забезпечений у 2010 році відповідними ресурсами Державного бюджету України.

Так, наприклад, доходи, що закріплювалися за обласними бюджетами, за новою редакцією Кодексу зменшуються по податку з доходів фізичних осіб та фіксованому податку – з 25 до 15 відсотків податків, що сплачуються на території сіл, селищ, міст районного значення, по платі за землю – з 25 до 0 відсотків, по податку з власників транспортних засобів – з 30 до 0 відсотків, доходи, що закріплювалися за районними бюджетами, зокрема, по податку з доходів фізичних осіб та фіксованому податку – з 50 до 20 відсотків податків, що сплачуються на території сіл, селищ, міст районного значення, по платі за землю – з 15 до 0 відсотків. За цих умов доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, зменшаться, наприклад, у Луганській області на 129,5 млн. гривень, Запорізькій області – на 110,7 млн. гривень, Рівненській області – більш ніж на 86 млн. гривень.

Викликають зауваження і пропоновані зміни в частині зарахування до доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, у повному обсязі збору за забруднення навколишнього природного середовища (крім збору, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками), що зараховується до відповідних бюджетів місцевого самоврядування (пункт 10 частини другої статті 69 Кодексу), податку з власників транспортних засобів, інших самохідних машин і механізмів (пункт 2 частини другої статті 69 Кодексу), а також зарахування до бюджету розвитку місцевих бюджетів 10 відсотків податку на прибуток підприємств (крім податку на прибуток державних, казенних, комунальних підприємств і фінансових установ, державних холдингових компаній, акціонерних товариств, 100 відсотків акцій яких належать державі або органу місцевого самоврядування), що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування, крім бюджету міста Києва (пункт 1 частини першої статті 71 Кодексу).

Унаслідок запровадження таких змін на обласному та державному рівнях виникнуть проблеми з фінансуванням централізованих заходів з реконструкції очисних споруд обласного значення, з охорони, та раціонального використання земель, розвитку об’єктів природно-заповідного фонду тощо, оскільки пропоноване зарахування збору за забруднення навколишнього природного середовища до бюджетів місцевого самоврядування призведе до накопичення коштів для вирішення екологічних питань в одних місцевих бюджетах без урахування реальної потреби в їх використанні та до відсутності в інших, розташованих поблизу та під шкідливим впливом суб’єкта забруднення, і, як наслідок, до невиконання програм охорони навколишнього природного середовища по Україні в цілому. Наведене також позбавить області можливості проводити у централізованому порядку будівництво, реконструкцію автомобільних доріг, а отже, зумовить необхідність виділення з Державного бюджету України додаткової субвенції обласним бюджетам. Наприклад, у Черкаській області, до більшості з 555 місцевих бюджетів зараховуватиметься в середньому від 20 до 150 тисяч гривень, у той час як собівартість капітального ремонту одного кілометра автомобільної дороги становить понад 700 тисяч гривень. Нарешті, наведені зміни щодо зарахування податку на прибуток підприємств призведуть до концентрації сум податку у містах, де найбільш розвинуто виробництво, і відсутності таких ресурсів у сільській місцевості. Таке розпорошення коштів унеможливить їх ефективне використання на реалізацію інвестиційних та інфраструктурних проектів, зумовить залежність відповідних територій від субвенцій із Державного бюджету України.

Передбачене частиною п’ятою статті 108 Кодексу перерахування 50 відсотків надпланових доходів за переліком показників загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів), крім податку на додану вартість, до бюджету розвитку бюджетів сіл, селищ, міст (крім бюджету міста Києва) та у порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, створить підґрунтя для порушення принципу справедливості та неупередженості, на якому відповідно до статті 7 Кодексу має ґрунтуватися бюджетна система.

Зокрема, у зв’язку з тим, що точність прогнозу надходжень загальнодержавних податків та зборів (обов’язкових платежів) у розрізі дрібних територіальних одиниць (сіл, селищ та міст) суттєво знижується, можливість одержання додаткових ресурсів для відповідних місцевих бюджетів значною мірою залежатиме від похибки прогнозних показників, виникнуть стимули для маніпуляції плановими показниками, а також до застосування інших схем, спрямованих на штучне збільшення надходжень, мобілізованих на території певної громади (зміна місця реєстрації, переплати, домовленості між керівниками громад).

Крім того, враховуючи, що факт перевиконання плану можна фіксувати лише за підсумками року, застосування такої норми може призвести до ситуації, коли половину мобілізованих понад план на окремих територіях у звітному році доходів у Державний бюджет України необхідно буде передавати до місцевих бюджетів у наступному році. При цьому виконання в цілому Державного бюджету України може бути не забезпечено. Це провокуватиме збільшення дефіциту Державного бюджету України.

Викликає заперечення і норма щодо зарахування з 1 січня 2011 року податку з доходів фізичних осіб до відповідного місцевого бюджету за місцем податкової адреси фізичної особи. Це призведе до зростання навантаження на суб’єктів підприємництва, оскільки ускладнить адміністрування цього податку, зокрема посилить ризики помилкового перерахування податку не до належних місцевих бюджетів, а також збільшить витрати на утримання штатних одиниць працівників фінансової сфери (бухгалтерів), у тому числі працівників бюджетної сфери.

Статтею 14 Кодексу запроваджується норма, за якою формування та/або збільшення статутних капіталів суб’єктів господарювання за участю Кабінету Міністрів України (Ради міністрів Автономної Республіки Крим чи виконавчого органу відповідної місцевої ради) здійснюється за рахунок та в межах обсягів коштів, визначених законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет). Перелік таких суб’єктів господарювання також визначається у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет). Водночас надається дозвіл Кабінету Міністрів України здійснювати у визначеному ним порядку такі операції шляхом придбання цінних паперів (часток, паїв) суб’єктів господарювання в обмін на державні цінні папери.

Зазначене положення не може бути підтримано, оскільки може бути використано як інструмент підтримки обраних акціонерів (власників) за рахунок бюджету з наступним розмиванням власності держави, тим більше, що в Кодексі закладається механізм фінансування викупу державних цінних паперів за рахунок емісійних коштів.

Частиною першою статті 16 Кодексу передбачається, що під час здійснення державних запозичень кредитора визначає Кабінет Міністрів України. Оскільки при здійсненні розміщення державних цінних паперів конкретні кредитори визначаються залежно від пропозицій, що надходять під час такого розміщення, передбачений наведеним положенням порядок призведе до ручного режиму вибору кредитора, створить підстави для корупції.

Установлений Кодексом (частина друга статті 33) термін подання Національним банком України до Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України (до 15 лютого року, що передує плановому) прогнозних монетарних показників, які використовуються для складання проекту закону про Державний бюджет України, є явно недостатнім для проведення аналітичних досліджень та прогнозування, адже значна частина макроекономічних даних, які використовуються Національним банком України для підготовки монетарних показників, оприлюднюється Державним комітетом статистики України після 15 лютого. Таким чином, Національний банк України позбавлений можливості надати до 15 лютого достовірну інформацію про монетарні показники на наступний рік, які використовуються для складання проекту закону про Державний бюджет України. У свою чергу, складання проекту закону про Державний бюджет України на основі таких даних може призвести до виникнення ризику невиконання доходної частини бюджету та створити загрозу стабільності національної валюти, що негативно позначиться на стані національної економіки.

Необхідно також відзначити, що низка положень нової редакції Бюджетного кодексу України не відповідає зобов’язанням України, встановленим Меморандумом про економічну та фінансову політику, укладеним 30 квітня 2009 року в рамках спільної з Міжнародним валютним фондом програми «Стенд-бай», та зобов’язанням перед Світовим банком у рамках системного проекту «Програмна позика на реабілітацію фінансового сектору» щодо забезпечення фактичної і юридичної незалежності Національного банку України.

Ідеться, зокрема, про положення статті 33 нової редакції Кодексу, які передбачають подання Національним банком України до Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України проекту кошторису доходів і витрат для складання проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, а також положення підпункту 19 пункту 9 розділу II «Прикінцеві положення» Закону, що надійшов на підпис, щодо змін до Закону України «Про Національний банк України», якими запроваджується обов’язок Національного банку України подавати до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України затверджений Радою Національного банку України звіт про виконання кошторису Національного банку України та розподіл прибутку за звітний бюджетний рік.

3. Нова редакція Бюджетного кодексу України містить внутрішні суперечності.

Так, наприклад, видатки на місцеву пожежну охорону та позашкільну освіту відносяться одночасно як до видатків, які враховуватимуться при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (статті 88, 89 та 90), так і до видатків, які не враховуватимуться при визначенні міжбюджетних трансфертів (стаття 91). На практиці така неузгодженість положень може призвести до їх неоднозначного застосування, а за певних обставин і до зловживань, з чим не можна погодитись.

Ураховуючи викладене, пропоную до Закону, що розглядається, внести, зокрема, такі зміни:

1. У новій редакції Бюджетного кодексу України:

1) у статті 2:

у пункті 10 слова «сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах) та їх об’єднань» замінити словами «сіл (їх об’єднань), селищ, міст (у тому числі районів у містах)»;

у пункті 15 слова «Кабінетом Міністрів України» замінити словами «у законі про Державний бюджет України»;

2) у частині третій статті 5 слова «сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах) та їх об’єднань» замінити словами «сіл (їх об’єднань), селищ, міст (у тому числі районів у містах)»;

3) у частині сьомій статті 6 слова «селищ і міст» виключити;

4) третє речення частини п’ятої статті 14 виключити;

5) у статті 16:

в абзаці третьому частини першої слово «кредитора» виключити;

частину п’яту виключити;

6) у частині тринадцятій статті 17 слова «за результатами касаційного оскарження, за рішенням Верховного Суду України» виключити;

7) у другому реченні частини шостої у статті 23 слова «за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету (відповідною комісією Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради)» виключити;

8) перше речення частини другої статті 26 викласти в такій редакції:

«Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата»;

9) у статті 27:

а) у частині другій:

абзац перший після слів «п’яти днів» доповнити словами «(а у разі визначення Президентом України законопроекту як невідкладного – протягом одного робочого дня)»;

абзац другий після слів «у двотижневий строк» доповнити словами «(а у разі визначення Президентом України законопроекту як невідкладного – протягом п’яти робочих днів)»;

абзац третій після слів «протягом двох тижнів» доповнити словами «(а у разі визначення Президентом України законопроекту як невідкладного – протягом п’яти робочих днів)»;

б) у частині третій слова «мають набирати чинності» замінити словами «вводяться в дію»;

10) у статті 31:

частину четверту виключити;

у частині п’ятій слово «Окремі» виключити;

11) у частині другій статті 33 слово «лютого» замінити словом «березня» та відповідно скоригувати інші положення цієї статті, а слова «проект кошторису» замінити словами «прогнозовані відомості про сальдо кошторису»;

12) статтю 36 доповнити частиною такого змісту:

«4. Міністерство фінансів України до подання проекту Державного бюджету України на розгляд Кабінету Міністрів України подає зазначений проект до Ради національної безпеки і оборони України для надання нею в установленому порядку пропозицій до проекту Державного бюджету України по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України. Пропозиції до проекту, викладені в уведеному в дію рішенні Ради національної безпеки і оборони України, є обов’язковими для врахування у проекті Державного бюджету України»;

13) доповнити статтю 43 частиною такого змісту:

«5. Прийнятий Верховною Радою України закон про Державний бюджет України невідкладно підписується Головою Верховної Ради України і направляється на підпис Президентові України разом із розрахунками, якими підтверджуються показники Державного бюджету України»;

14) у частині другій статті 44 слова «з дня його опублікування» замінити словами «через десять днів з дня його опублікування», а слова «та застосовується з першого дня відповідного бюджетного періоду» виключити;

15) у пункті 1 частини другої статті 46 слова «за переліком, визначеним Кабінетом Міністрів України» виключити;

16) частини першу, другу та третю статті 59, частини першу та третю статті 60, частину першу статті 61 після слів «Верховній Раді України» доповнити словами «Президентові України»;

17) у частині третій статті 62 слова «(за переліком, визначеним Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету)» виключити;

18) частину другу статті 64 виключити;

19) у частині третій статті 65 слова «міст районного значення, сіл, селищ чи їх об’єднань» замінити словами «сіл (їх об’єднань), селищ, міст районного значення»;

20) в абзаці другому пункту 1 і абзаці другому пункту 2 частини першої, пунктах 1 і 2 частини другої статті 66, пунктах 2, 3 і 8 частини першої статті 71, назві та абзаці першому частини першої статті 88 слова «сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань» замінити словами «сіл (їх об’єднань), селищ, міст районного значення»;

21) в абзаці першому частини четвертої статті 67 слова «селищ і міст» виключити;

22) у частині другій статті 69:

у пункті 2 слова «що зараховується до відповідних бюджетів місцевого самоврядування» замінити словами і цифрами «що зараховується у розмірі: 30 відсотків – до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, 70 відсотків – до бюджетів місцевого самоврядування»;

у пункті 4 слова «сіл та їх об’єднань» замінити словами «а також сіл (їх об’єднань)»;

у пункті 10 слова «бюджетів місцевого самоврядування» замінити словами «місцевих бюджетів у розмірах, встановлених статтею 46 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»;

23) у статті 71:

у пункті 1 частини першої слова «що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування, крім бюджету міста Києва» замінити словами «що зараховується до бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів та бюджету міста Севастополя»;

доповнити статтю частиною такого змісту:

«6. Надходження до бюджету розвитку від податку на прибуток підприємств, що надходять відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті, перерозподіляються між місцевими бюджетами відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку держави або відповідної території з урахуванням особливостей та пріоритетів розвитку окремих населених пунктів у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України»;

24) пункт 3 частини першої статті 76 викласти в такій редакції:

«3) проект показників відповідного зведеного місцевого бюджету»;

25) частину третю статті 85 виключити;

26) у частині другій статті 86, пункті 2 частини другої статті 101, назві статті 106 слова «сіл, селищ, міст та їх об’єднань» замінити словами «сіл (їх об’єднань), селищ, міст»;

27) пункти 1 та 2 частини першої статті 91 виключити;

28) у пункті 4 частини першої статті 97, назві та частині першій статті 103 слова «на виконання власних повноважень внаслідок» замінити словами «що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів»;

29) частину третю статті 97 доповнити реченням такого змісту: «У законі про Державний бюджет України обсяги міжбюджетних трансфертів визначаються для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, районних бюджетів (крім бюджетів районів у містах), міських та інших бюджетів місцевого самоврядування з чисельністю населення територіальної громади понад п’ять тисяч жителів»;

30) у статті 101 слова «до чотириста одного жителя» замінити словами «понад п’ять тисяч жителів»;

31) в абзаці першому частини другої статті 102 слово та цифри «3,1 тонни» виключити;

32) частину п’яту статті 108 виключити;

33) пункти 1 і 5 та останній абзац частини четвертої статті 109 виключити;

34) у статті 110:

а) назву статті викласти в такій редакції:

«Стаття 110. Участь Рахункової палати у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавства»;

б) у частині першій:

в абзаці першому слова «з контролю за дотриманням бюджетного законодавства» виключити;

пункти 2 – 4 виключити;

в) частину другу викласти в такій редакції:

«2. Рахункова палата подає Верховній Раді України висновки та пропозиції щодо стану надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання за підсумками кожного кварталу»;

35) у статті 115:

у пункті 4 слова «та бюджетів їх об’єднань» замінити словами «(бюджетів об’єднань кількох сіл)»;

у пункті 5 слова «сіл, селищ чи міст районного значення, що входять до складу цих міст» виключити.

2. У розділі II «Прикінцеві положення»:

1) пункт 1 викласти в такій редакції:

« 1. Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2011 року»;

2) пункти 2, 4 і 7 виключити;

3) доповнити розділ новими пунктами такого змісту:

«NN. На період підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу до міських бюджетів приймаючих міст обласного значення зараховується 100 відсотків податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, зареєстрованих у цих містах.

NN. Кабінету Міністрів України здійснити на основі показників 2010 року розрахунки дотації вирівнювання, а також коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів, згідно з Бюджетним кодексом України та надати до 1 березня 2010 року Верховній Раді України інформацію про кількість місцевих бюджетів різних рівнів (Автономна Республіка Крим, обласні, районні, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст районного значення), селищ, сіл, об’єднань кількох сіл), які потребуватимуть дотацій вирівнювання, обсяги цих дотацій і які повинні передавати кошти до державного бюджету та обсяги цих коштів. За наявності значних диспропорцій у розподілі міжбюджетних трансфертів між різними рівнями бюджетів одночасно з наданням такої інформації внести пропозиції щодо змін до Бюджетного кодексу України в частині оптимізації складу доходів місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів»;

4) у пункті 8:

абзац другий виключити;

в абзаці третьому слова і цифри «з 1 січня 2010 року» замінити словами і цифрами «з 1 січня 2011 року»;

5) у пункті 9:

а) у підпунктах 1 і 3 слова «(крім випадків, передбачених Бюджетним кодексом України)» та «(крім випадків, передбачених Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік)» виключити;

6) у підпункті 16:

в абзаці другому слова «міських, сільських та селищних бюджетах» замінити словами «бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних, міських, сільських та селищних бюджетах»;

в абзаці третьому слова «міських, сільських та селищних бюджетів» замінити словами «бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, міських, сільських та селищних бюджетів»;

в абзаці четвертому слова «міських, селищних та сільських рад» замінити словами «Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, міських, селищних та сільських рад»;

в абзаці п’ятому слова «міськими, селищними та сільськими радами» замінити словами «Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими, селищними та сільськими радами»;

в) у підпункті 19:

підпункт «а» виключити;

в абзаці другому підпункту «б» слово «лютого» замінити словом «березня», а слова «проект кошторису» – словами «прогнозовані відомості про сальдо кошторису»;

г) у підпункті 24:

в абзаці другому слова «та зараховується до відповідних бюджетів місцевого самоврядування» замінити словами і цифрами «та зараховується у розмірі: 30 відсотків – до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, 70 відсотків – до бюджетів місцевого самоврядування»;

абзац третій після слова «відповідно» доповнити словами «Верховною Радою Автономної Республіки Крим».

Президент України Віктор ЮЩЕНКО

Розпорядження голови верховної ради україни "ПРО УТВОРЕННЯ РОБОЧОЇ ГРУПИ З УДОСКОНАЛЕННЯ ТЕКСТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСУ УКРАЇНИ":

24.07.2009 17:16 Розпорядження Голови Верховної Ради України "Про утворення робочої групи з удосконалення тексту Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України", повернутого до Верховної Ради України з пропозиціями Президента України для повторного розгляду, і підготовки його до розгляду в установленому порядку в Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету"
(За повідомленням Інформаційного управління Верховної Ради України)

З метою удосконалення тексту Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України", повернутого до Верховної Ради України з пропозиціями Президента України для повторного розгляду:

1. Утворити робочу групу з удосконалення тексту Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України", повернутого до Верховної Ради України з пропозиціями Президента України для повторного розгляду, і підготовки його до розгляду в установленому порядку в Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету у складі:

ДЕРКАЧ Микола Іванович – Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, керівник робочої групи

АЛЕКСАНДРОВСЬКА Алла Олександрівна – секретар Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

ВАТУЛЬОВ Андрій Вікторович – завідувач секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

ДЖИНДЖИРИСТА Леся Ярославівна – заступник завідувача секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

ЖЕБРІВСЬКИЙ Павло Іванович – народний депутат України

КИРИЛЬЧУК Євген Іванович – Перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

КОЗИРЄВ Павло Генріхович – міський голова міста Українка (за згодою)

МЯРКОВСЬКИЙ Анатолій Іванович – заступник Міністра фінансів України

ПЕКЛУШЕНКО Олександр Миколайович – заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

ПІТЦИК Мирослав Васильович – віце-президент з виконавчої роботи Асоціації міст України та громад (за згодою)

РАСЧИЛОВА Людмила Василівна – головний консультант секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

ТАУКЕШЕВА Тетяна Дмитрівна – заступник Харківського міського голови (за згодою)

ФЕЩУК Світлана Леонідівна – заступник завідувача секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань бюджету

2. Робочій групі до 1 вересня 2009 року підготувати та передати до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету відповідні пропозиції для їх опрацювання і внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України.

3. Керівнику Апарату Верховної Ради України ЗАЙЧУКУ В.С. вжити заходів для організаційного та матеріально-технічного забезпечення діяльності робочої групи.

Голова Верховної Ради України В.ЛИТВИН