2011 рік
КРУГЛИЙ СТІЛ “ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ ПРО ДЕРЖАВНІ ЗАКУПІВЛІ: ЯК ЗАБЕЗПЕЧИТИ ІНТЕРЕСИ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ?”
27.01.2011
УНЦПД провів круглий стіл "Законодавство України про державні закупівлі: як забезпечити інтереси громадських організацій?". Учасники круглого столу розглянули проблеми, які чинне законодавство створює громадським організаціям для участі у процедурах державних закупівель.
Під час заходу було презентовано та обговорено проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про державні закупівлі", метою якого є створення передумов для більш активної участі організацій громадянського суспільства у закупівлях товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, зменшення їх залежності від фінансування донорських організацій, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, подальше наближення правового регулювання державних закупівель до стандартів Європейського Союзу, а також зменшення корупційних ризиків у сфері державних закупівель.
Подивитись фотогалерею з круглого столу…
Участь у обговоренні взяли більше 20 представників організацій громадянського суспільства та органів державної влади, а також міжнародні експерти.
Зокрема, у заході взяли участь як основні доповідачі:
– Максим Лациба, керівник програм УНЦПД,
– Денис Ковриженко, Лабораторія законодавчих ініціатив,
– Наталія Борджелі, Міжнародний центр некомерційного права (м. Вашингтон),
– Олександр Вінніков, голова правління Мережі розвитку європейського права.
За результатами обговорення експерти сформують рекомендації щодо вдосконалення законодавства України про державні закупівлі для забезпечення інтересів громадських організацій як учасників процедур закупівель.
Додаткова інформація за телефоном: 097 554 67 68 – Ольга Чернявська
Круглий стіл
Законодавство України про державні закупівлі: як забезпечити інтереси громадських організацій?
26 січня 2011 року
м. Київ
1. Чи є громадські організації повноцінними учасниками державних закупівель?
У 2009 році лише три громадські організації (або менше 0,01% загальної кількості зареєстрованих в Україні ОГС) стали переможцями тендерів у рамках державних закупівель на суму 2,96 млн грн.
У цей період майже 26 тис. комерційних підприємств (тобто майже 5% всіх зареєстрованих підприємств) отримали понад 100 млрд. грн. бюджетних коштів в рамках процедур державних закупівель.
2. Чому вигідно залучати громадські організації до надання послуг за державні кошти?
Залучення громадських організацій до надання послуг за рахунок державних коштів через процедури державних закупівель дозволяє:
– Отримувати більш економічно вигідні послуги та заощаджувати бюджетні кошти: на 1 грн. бюджетних коштів громадська організація залучає 3 грн. додаткових ресурсів
– Посилити конкуренцію між постачальниками послуг;
– Зменшити залежність громадських організацій від іноземних донорів;
– Більш активно залучати громадські організації до формування та реалізації державної політики.
2. В чому проблема?
Низка норм Закону України "Про здійснення державних закупівель" суттєво ускладнює доступ ОГС та суб’єктів малого підприємництва до участі у державних закупівлях:
– Громадські організації не мають можливості вносити забезпечення пропозицій конкурсних торгів та забезпечення виконання договорів про державні закупівлі.
– Доступ громадських організацій та суб’єктів малого підприємництва до позасудового оскарження державних закупівель значно обмежений завеликим розміром плати за подання скарг щодо державних закупівель (5000 грн. для товарів і послуг та 15 000 грн. для робіт).
Прогалини у правовому регулюванні негативно впливають на участь у закупівлях всіх учасників закупівель:
– Не встановлено будь-якого зв’язку між сумою коштів, які виділяються на закупівлі, та складністю їх розподілу в рамках процедур закупівель. Складність закупівлі послуг на 100 тис. грн. і на 10 млн. грн. є приблизно однаковою.
– Недостатньо врегульовано питання конфлікту інтересів;
– Не визначено перелік документів, які мають підтверджувати відповідність учасників кваліфікаційним критеріям. Перелік таких документів визначається на власний розсуд замовників.
3. Пропоновані зміни:
Проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про здійснення державних закупівель" пропонує:
– передбачити здійснення "малих закупівель" на підставі затверджених замовниками положень про здійснення таких закупівель, одночасно закріпивши за Уповноваженим органом право затверджувати типове положення про здійснення відповідних закупівель;
– передбачити включення до річного плану державних закупівель плану здійснення "малих" закупівель (закупівель товарів і послуг на суму від 20 000 до 100 000 грн. та робіт на суму від 50 000 до 300 000 грн.);
– запровадити спрощену процедуру для закупівель товарів та послуг на суму від 100 до 300 тисяч гривень, а робіт – на суму від 300 до 500 тисяч гривень;
– передбачити, що при закупівлі соціальних та консультаційних послуг за спрощеною процедурою замовник не має права встановлювати вимоги щодо надання забезпечення пропозиції конкурсних торгів та вимоги щодо внесення учасником-переможцем забезпечення виконання договору про державну закупівлю;
– визначити чіткий перелік документів, які мають подаватись учасниками на підтвердження їх відповідності кваліфікаційним критеріям (з урахуванням практики країн ЄС);
– визначити поняття конфлікту інтересів, закріпити основні принципи запобігання конфлікту інтересів та його врегулювання у разі виникнення, поширивши дію відповідних правил на членів комітетів з конкурсних торгів та органу оскарження (адміністративної колегії при АМК);
– зменшити розмір плати за подання скарг до органу оскарження,
– встановити адміністративну відповідальність посадових осіб замовників за невжиття заходів щодо недопущення виникненню та врегулювання конфлікту інтересів, участь у розгляді та прийнятті рішень при наявності конфлікту інтересів.
Концепція Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про здійснення державних закупівель" та деяких інших законодавчих актів України"[1]
(для обговорення)
Проблема, яка потребує розв’язання
Попри те, що організації громадянського суспільства (далі – ОГС) мають вагомий потенціал у наданні послуг для державних потреб, цей потенціал значною мірою залишається невикористаним. Так, у 2009 році лише три громадських організації (тобто менше 0,01% загальної кількості зареєстрованих в Україні ОГС) стали переможцями відкритих процедур державних закупівель на суму близько 3 млн. грн. У цей самий період майже 26 тис. комерційних підприємств (тобто майже 5% всіх зареєстрованих підприємств) в рамках процедур державних закупівель було виділено понад 100 млрд. грн. бюджетних коштів.
Хоча Закон "Про здійснення державних закупівель" став помітним кроком вперед у напрямі приведення національного регулювання державних закупівель у відповідність до права ЄС, він все ще містить ряд недоліків, які суттєво ускладнюють доступ ОГС та суб’єктів малого підприємництва до участі у державних закупівлях. Зокрема, як свідчать результати проведених УНЦПД експертних опитувань, в силу обмеженості власних фінансових ресурсів, ОГС часто не мають можливості вносити забезпечення пропозицій конкурсних торгів та забезпечення виконання договорів про державні закупівлі. Встановлені Кабінетом Міністрів України розміри плати за подання скарг щодо державних закупівель (5000 грн. для товарів і послуг та 15 000 грн. для робіт) є завеликими не лише для ОГС, але і суб’єктів малого підприємництва, що значною мірою звужує можливості позасудового захисту їх прав, порушених в ході закупівельних процедур.
Крім того, зазначений Закон містить ряд прогалин у правовому регулюванні, які негативно впливають на участь у закупівлях не лише ОГС, але й інших учасників процедур закупівель. Зокрема, ним не визначено перелік документів, які мають підтверджувати відповідність учасників кваліфікаційним критеріям. Як наслідок – перелік таких документів визначається на власний розсуд замовників, що створює поживний ґрунт для визначення переможця конкурсної процедури ще до її проведення. Недоліки в регулюванні конфлікту інтересів членів комітетів з конкурсних торгів та органу оскарження створюють умови для вчинення корупційних діянь. Закон не встановлює будь-якого зв’язку між сумою коштів, які виділяються на закупівлі, та складністю їх розподілу в рамках процедур закупівель. Іншими словами, складність закупівлі послуг на 100 тис. грн. і на 10 млн. грн. є приблизно однаковою.
Результати проведених УНЦПД у вересні 2010 року експертних опитувань свідчать про те, що навіть після введення у дію нового законодавства про державні закупівлі, представники ОГС все ще відносять до основних чинників, які не сприяють активній участі ОГС у закупівлях, загальну складність регулювання закупівельних процедур, складність збору документів для участі у закупівлях, відсутність належних механізмів запобігання корупції у сфері закупівель. Саме тому Закон "Про здійснення державних закупівель" потребує змін, спрямованих на усунення цих чинників.
Мета проекту Закону
Метою проекту закону "Про внесення змін до Закону України "Про здійснення державних закупівель" є створення передумов для більш активної участі організацій громадянського суспільства у закупівлях товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, зменшення їх залежності від фінансування донорських організацій, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, подальше наближення правового регулювання державних закупівель до стандартів Європейського Союзу, а також зменшення корупційних ризиків у сфері державних закупівель.
Зміст проекту Закону
Проектом Закону пропонується:
1. Удосконалити регулювання планування державних закупівель:
1.1. передбачити включення до річного плану державних закупівель плану здійснення закупівель товарів і послуг на суму від 20 000 до 100 000 грн. та робіт на суму від 50 000 до 300 000 грн. (далі – "малих закупівель");
1.2. передбачити обов’язковість оприлюднення замовниками власних річних планів державних закупівель та змін до них на веб-порталі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі – Уповноважений орган) протягом 10 робочих днів після дня їх затвердження.
2. Впровадити механізми підвищення прозорості та забезпечення конкуренції в ході "малих закупівель":
2.1. передбачити здійснення "малих закупівель" на підставі затверджених замовниками положень про здійснення таких закупівель;
2.2. закріпити обов’язковість оприлюднення замовниками положень про здійснення "малих закупівель" на веб-порталі Уповноваженого органу протягом 10 днів з дня їх затвердження;
2.3. з метою уніфікації регулювання процедури здійснення "малих закупівель" закріпити за Уповноваженим органом право затверджувати типове положення про здійснення відповідних закупівель;
2.4. передбачити обов’язковість здійснення "малих закупівель" з дотриманням принципів, закріплених у статті 3 Закону "Про здійснення державних закупівель", а саме – принципів добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості і прозорості, недискримінації учасників, об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів, запобігання корупційним правопорушенням та іншим зловживанням;
2.5. покласти на замовника обов’язок оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу оголошення про результати закупівлі, форма якого затверджуватиметься Уповноваженим органом;
2.6. передбачити обов’язковість включення інформації про "малі закупівлі" до річних звітів замовників про здійснення закупівель.
3. Запровадити спрощену процедуру державних закупівель:
3.1. передбачити, що якщо вартість предмета закупівлі товарів і послуг є не меншою ніж 100 тисяч гривень і не перевищує 300 тисяч гривень, а робіт – не меншою ніж 300 тисяч гривень і не перевищує 500 тисяч гривень, замовники здійснюють закупівлі таких товарів, робіт і послуг за спрощеною процедурою;
3.2. передбачити, що при закупівлі соціальних та консультаційних послуг за спрощеною процедурою замовник не має права встановлювати вимоги щодо надання забезпечення пропозиції конкурсних торгів та вимоги щодо внесення учасником-переможцем забезпечення виконання договору про державну закупівлю;
3.3. скоротити загальну тривалість процедур торгів в рамках спрощеної процедури до 15-25 днів (залежно від типу процедури);
3.4. звузити перелік документів, що мають подаватись учасниками спрощеної процедури закупівель на підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям (порівняно з переліком документів, встановленим для учасників "загальних" процедур).
4. Удосконалити регулювання процедури підтвердження відповідності учасників кваліфікаційним критеріям:
4.1. передбачити подання учасниками процедур закупівель декларацій про відсутність підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі (що звільнить учасників від необхідності збору та подання довідок про відсутність судимості, банкрутство тощо);
4.2. визначити чіткий перелік документів, які мають подаватись учасниками на підтвердження їх відповідності кваліфікаційним критеріям (перелік відповідних документів визначено з урахуванням практики країн ЄС);
4.3. позбавити замовників права приймати рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі у разі, якщо учасник не провадить господарську діяльність у відповідності до його статуту;
4.4. віднести наявність заборгованості зі сплати податків і зборів до безумовної підстави для відмови відповідному учаснику в участі у процедурі закупівлі.
5. Удосконалити механізми запобігання виникненню корупційних ризиків у сфері державних закупівель:
5.1. покласти на Уповноважений орган обов’язок подання Кабінету Міністрів України та Рахунковій палаті річного звіту про державні закупівлі, здійснені замовниками;
5.2. передбачити обов’язковість оприлюднення замовниками річних звітів про державні закупівлі на веб-порталі Уповноваженого органу;
5.3. визначити поняття конфлікту інтересів, закріпити основні принципи запобігання конфлікту інтересів та його врегулювання у разі виникнення, поширивши дію відповідних правил на членів комітетів з конкурсних торгів та органу оскарження (адміністративної колегії при АМК);
5.4. включити до переліку підстав для відміни замовником торгів порушення членами комітету з конкурсних торгів вимог щодо врегулювання конфлікту інтересів.
6. Удосконалити процедуру оскарження порушень законодавства у сфері державних закупівель:
6.1. передбачити можливість подання скарг до органу оскарження представником суб’єкта оскарження;
6.2. уточнити порядок реєстрації скарг органом оскарження;
6.3. скоротити строки подання скарг до органу оскарження (до 7 днів) та строки їх розгляду органом оскарження (до 15 днів);
6.4. зменшити розмір плати за подання скарг до органу оскарження, встановити зв’язок між розміром такої плати та розміром мінімальної заробітної плати, передбачити обов’язковість повернення учаснику внесеної ним плати у випадку встановлення органом оскарження факту порушення законодавства про закупівлі або залишення заяви без розгляду.
7. Передбачити відповідальність учасників процедур закупівель за порушення вимог законодавства про здійснення державних закупівель:
7.1. встановити адміністративну відповідальність посадових осіб учасників за відображення недостовірних відомостей у деклараціях про відсутність підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі або у документах, що подаються на підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям;
7.2. встановити адміністративну відповідальність посадових осіб замовників за невжиття заходів щодо недопущення виникненню та врегулювання конфлікту інтересів, участь у розгляді та прийнятті рішень при наявності конфлікту інтересів.
Зміст проекту Закону
Проектом Закону пропонується:
1. Удосконалити регулювання планування державних закупівель:
1.1. передбачити включення до річного плану державних закупівель плану здійснення закупівель товарів і послуг на суму від 20 000 до 100 000 грн. та робіт на суму від 50 000 до 300 000 грн. (далі – "малих закупівель");
1.2. передбачити обов’язковість оприлюднення замовниками власних річних планів державних закупівель та змін до них на веб-порталі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі – Уповноважений орган) протягом 10 робочих днів після дня їх затвердження.
2. Впровадити механізми підвищення прозорості та забезпечення конкуренції в ході "малих закупівель":
2.1. передбачити здійснення "малих закупівель" на підставі затверджених замовниками положень про здійснення таких закупівель;
2.2. закріпити обов’язковість оприлюднення замовниками положень про здійснення "малих закупівель" на веб-порталі Уповноваженого органу протягом 10 днів з дня їх затвердження;
2.3. з метою уніфікації регулювання процедури здійснення "малих закупівель" закріпити за Уповноваженим органом право затверджувати типове положення про здійснення відповідних закупівель;
2.4. передбачити обов’язковість здійснення "малих закупівель" з дотриманням принципів, закріплених у статті 3 Закону "Про здійснення державних закупівель", а саме – принципів добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії та ефективності, відкритості і прозорості, недискримінації учасників, об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів, запобігання корупційним правопорушенням та іншим зловживанням;
2.5. покласти на замовника обов’язок оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу оголошення про результати закупівлі, форма якого затверджуватиметься Уповноваженим органом;
2.6. передбачити обов’язковість включення інформації про "малі закупівлі" до річних звітів замовників про здійснення закупівель.
3. Запровадити спрощену процедуру державних закупівель:
3.1. передбачити, що якщо вартість предмета закупівлі товарів і послуг є не меншою ніж 100 тисяч гривень і не перевищує 300 тисяч гривень, а робіт – не меншою ніж 300 тисяч гривень і не перевищує 500 тисяч гривень, замовники здійснюють закупівлі таких товарів, робіт і послуг за спрощеною процедурою;
3.2. передбачити, що при закупівлі соціальних та консультаційних послуг за спрощеною процедурою замовник не має права встановлювати вимоги щодо надання забезпечення пропозиції конкурсних торгів та вимоги щодо внесення учасником-переможцем забезпечення виконання договору про державну закупівлю;
3.3. скоротити загальну тривалість процедур торгів в рамках спрощеної процедури до 15-25 днів (залежно від типу процедури);
3.4. звузити перелік документів, що мають подаватись учасниками спрощеної процедури закупівель на підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям (порівняно з переліком документів, встановленим для учасників "загальних" процедур).
4. Удосконалити регулювання процедури підтвердження відповідності учасників кваліфікаційним критеріям:
4.1. передбачити подання учасниками процедур закупівель декларацій про відсутність підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі (що звільнить учасників від необхідності збору та подання довідок про відсутність судимості, банкрутство тощо);
4.2. визначити чіткий перелік документів, які мають подаватись учасниками на підтвердження їх відповідності кваліфікаційним критеріям (перелік відповідних документів визначено з урахуванням практики країн ЄС);
4.3. позбавити замовників права приймати рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі у разі, якщо учасник не провадить господарську діяльність у відповідності до його статуту;
4.4. віднести наявність заборгованості зі сплати податків і зборів до безумовної підстави для відмови відповідному учаснику в участі у процедурі закупівлі.
5. Удосконалити механізми запобігання виникненню корупційних ризиків у сфері державних закупівель:
5.1. покласти на Уповноважений орган обов’язок подання Кабінету Міністрів України та Рахунковій палаті річного звіту про державні закупівлі, здійснені замовниками;
5.2. передбачити обов’язковість оприлюднення замовниками річних звітів про державні закупівлі на веб-порталі Уповноваженого органу;
5.3. визначити поняття конфлікту інтересів, закріпити основні принципи запобігання конфлікту інтересів та його врегулювання у разі виникнення, поширивши дію відповідних правил на членів комітетів з конкурсних торгів та органу оскарження (адміністративної колегії при АМК);
5.4. включити до переліку підстав для відміни замовником торгів порушення членами комітету з конкурсних торгів вимог щодо врегулювання конфлікту інтересів.
6. Удосконалити процедуру оскарження порушень законодавства у сфері державних закупівель:
6.1. передбачити можливість подання скарг до органу оскарження представником суб’єкта оскарження;
6.2. уточнити порядок реєстрації скарг органом оскарження;
6.3. скоротити строки подання скарг до органу оскарження (до 7 днів) та строки їх розгляду органом оскарження (до 15 днів);
6.4. зменшити розмір плати за подання скарг до органу оскарження, встановити зв’язок між розміром такої плати та розміром мінімальної заробітної плати, передбачити обов’язковість повернення учаснику внесеної ним плати у випадку встановлення органом оскарження факту порушення законодавства про закупівлі або залишення заяви без розгляду.
7. Передбачити відповідальність учасників процедур закупівель за порушення вимог законодавства про здійснення державних закупівель:
7.1. встановити адміністративну відповідальність посадових осіб учасників за відображення недостовірних відомостей у деклараціях про відсутність підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі або у документах, що подаються на підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям;
7.2. встановити адміністративну відповідальність посадових осіб замовників за невжиття заходів щодо недопущення виникненню та врегулювання конфлікту інтересів, участь у розгляді та прийнятті рішень при наявності конфлікту інтересів.
Очікувані наслідки прийняття проекту Закону
Прийняття проекту Закону сприятиме:
· більш активній участі ОГС у державних закупівлях;
· збільшенню обсягу фінансування ОГС за рахунок бюджетних коштів та зменшенню залежності ОГС від фінансування донорів;
· звуженню обсягу дискреційних (тобто таких, які здійснюються на власний розсуд) повноважень членів комітетів з конкурсних торгів та усуненню окремих корупційних ризиків у сфері державних закупівель за рахунок запровадження механізмів врегулювання конфлікту інтересів;
· зменшенню тривалості процедур позасудового оскарження порушень у сфері державних закупівель та розширенню можливостей учасників процедур закупівель в частині позасудового захисту порушених прав, пов’язаних з участю у процедурах державних закупівель;
· підвищенню ефективності і прозорості використання бюджетних коштів, виділених на здійснення державних закупівель, у тому числі закупівель, які на сьогодні не регулюються Законом "Про здійснення державних закупівель"
· подальшому наближенню національного законодавства у сфері державних закупівель до стандартів ЄС.
· звуженню обсягу дискреційних (тобто таких, які здійснюються на власний розсуд) повноважень членів комітетів з конкурсних торгів та усуненню окремих корупційних ризиків у сфері державних закупівель за рахунок запровадження механізмів врегулювання конфлікту інтересів;
· зменшенню тривалості процедур позасудового оскарження порушень у сфері державних закупівель та розширенню можливостей учасників процедур закупівель в частині позасудового захисту порушених прав, пов’язаних з участю у процедурах державних закупівель;
· підвищенню ефективності і прозорості використання бюджетних коштів, виділених на здійснення державних закупівель, у тому числі закупівель, які на сьогодні не регулюються Законом "Про здійснення державних закупівель"
· подальшому наближенню національного законодавства у сфері державних закупівель до стандартів ЄС.
[1] Підготовлено партнерством громадських організацій у складі Українського незалежного центру політичних досліджень, Лабораторії законодавчих ініціатив та Мережі розвитку європейського права.
ПАРТНЕРИ
